2009是人民政協成立60周年。人民政協與共和國一同歷經風雨，從當年籌備建立新中國的歷史偉績，到如今在國家政治生活中發揮獨特而重要的作用，人民政協事業在發展在前進。在60年的歷程中，人民政協的性質得到不斷完善和充實。《政協章程》現已明確規范為：中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。筆者認為，在人民政協成立60周年的今天，對人民政協性質的界定，還可以作進一步的探討。

一、中國人民政治協商會議應是中國人民愛國統一戰線的最高組織形式

中華人民共和國成立以前，我們黨領導的統一戰線沒有形成一定的組織形式。直到新中國成立前夕，中國共產黨領導的愛國統一戰線才找到了中國人民政治協商會議這種最理想的組織形式。1949年9月27日通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》明確指出：“由中國共產黨、各民主黨派、各人民團體、各地區、人民解放軍、各少數民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表所組成的中國人民政治協商會議，就是人民民主統一戰線的組織形式”。《中國人民政治協商會議組織法》第一條明確規定：“中國人民政治協商會議為中國人民民主統一戰線組織。”人民政協從誕生之日起，就以統一戰線組織這一特定的性質登上了中國的政治舞臺。1954年，政協代行人大職權的歷史結束。有人擔心政協不會再有多大作用，甚至懷疑政協是否還有存在的必要；也有人仍把政協看作權力機關，或認為應該使之具有權力機關或半權力機關的性質。針對這些錯誤想法，周恩來批評說：“這是不懂得政協本身是統一戰線的組織，也是黨派性的聯合組織。”（《老一代革命家論人民政協》第186頁）。毛澤東還專門召集部分黨外人士座談，他說，“人民代表大會是權力機關，有了人大，并不妨礙我們成立政協進行協商。各黨派、各團體的領導人物一起來協商新中國的大事，非常重要。憲法草案就是經過協商討論，使得它更為完備的。人大的代表性當然很大，但它不能包括所有的方面，所以政協仍有存在的必要”。“政協不能搞成國家機關，因為人大和國務院是國家權力機關和國家管理機關，如果把政協也搞成國家機關，那就成為二元了，這樣就重復了，分散了，民主集中制就講不通了。”1954年新制定的《中國人民政治協商會議章程》規定：“中國人民政治協商會議作為團結全國各族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、海外華僑和其他愛國民主人士的人民民主統一戰線組織，仍然需要存在。”“五四憲法”中對人民政協的性質再次作了明確的規定，說它是“有廣泛代表性的統一戰線組織。”建國初期，人民政協作為我國最廣泛的人民民主統一戰線組織，它包容了全國各民族、各黨派、各階層、各人民團體和各界代表人士和統一戰線各方面的代表人物，包括了工人階級、農民階級、城市小資產階級、民族資產階級和其他愛國民主人士，具有最廣泛的代表性。在新的歷史時期，階級關系發生根本變化以后，人民政協包含了社會主義勞動者、擁護社會主義的愛國者和包括臺灣同胞、港澳同胞、國外僑胞在內的擁護祖國統一的愛國者的代表人士。1982年修訂通過的政協章程規定：“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織。”同年，五屆全國人大四次會議通過的“八二憲法”也明確規定：“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織。”現在，十一屆全國政協有中國共產黨、各民主黨派、無黨派人士、各重要人民團體等34個參加單位，2000多名委員，包括了我國全部56個民族的代表人物及各宗教團體的代表和港澳地區愛國人士，其代表性之廣泛、其成員團結面之寬、社會覆蓋面之廣、在國家政治生活中的影響之大，是其它統一戰線組織所不能比擬的。筆者認為，中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線組織，這無疑是正確的，但從質的規定上來看，似乎還應該更準確、更鮮明，是否可以表述為：“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線組織的最高組織形式。”為什么要這么表述呢？其理由有四：第一，這一表述，體現了全國政協的特殊性。毛澤東曾經指出：“對于物質的每一種運動形式，必須注意它和其他各種運動形式的共同點。但是，尤其重要的，成為我們認識事物的基礎的東西，則是必須注意它的特殊點，就是說注意它和其他運動形式的質的區別。只有注意了這一點，才有可能區別事物”（《毛澤東著作選讀》上冊147—148頁）。中國人民愛國統一戰線組織是一個比較寬泛的概念，無論在建國初期還是從現階段來看，愛國統一戰線組織還有其他的組織形式，而全國政協是中國人民愛國統一戰線唯一的最高組織形式。愛國統一戰線組織是人民政協的普遍性，而中國人民愛國統一戰線最高組織形式即是全國政協的特殊性。第二，這一表述，體現了全國政協的全國性。中國人民政治協商會議是在中華人民共和國這個國號還沒明確的時候提出來的。嚴格地說，在新中國成立以后，應稱為中華人民共和國人民政治協商會議。按照約定俗成的慣例，也可仍稱為中國人民政治協商會議。但不管怎么稱呼，這應該是全國政協的專用名稱。而各省、直轄市、自治區政協，不宜稱為中國人民政治協商會議XX省（市）自治區委員會，而宜冠名XX省（市）、自治區人民政治協商會議委員會。市縣區政協同此一樣。因為全國政協和省、市、縣（區）政協不是垂直領導關系。省、市、縣（區）政協是在同級黨委領導下、在上級政協指導下，獨立依照政協章程開展工作。所以，從這個方面來看，中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線唯一的最高組織形式。人民政協地方委員會是該地方愛國統一戰線的最高組織形式。第三，這一表述，體現了全國政協這一組織的時代性。全國政協在完成了代行全國人民代表大會職權的歷史使命后，還是一個中國共產黨領導的各黨派、各團體、各民族、各階層大團結大聯合的全國性組織，還要長期存在下去。建設一個偉大的社會主義強國，需要和諧的政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系，需要全國各族人民各界人士的大聯合，需要海內外中華兒女的大團結。大目標需要大團結，大團結成就大目標。面對新的歷史任務，如果沒有一個人民政協這樣全國性的愛國統一戰線的最高組織形式，就難以最大限度的激發全社會的活力，最大限度地凝聚全民族的意志和力量。同時，這樣表述，也有利于人民政協在國際活動中，發揮其“亦官亦民”的獨特作用，積極務實，穩妥地與國外相關組織和機構開展交流與合作。第四，這一表述，體現了全國政協這一組織的權威性。在新中國建立和建設過程中，全國政協作為中國人民愛國統一戰線最高組織形式對于從憲政體制和制度上確認中國共產黨的領導，使中國共產黨對國家的領導權合法化、合憲化，對于調動各黨派、各人民團體、各民族、各階層的積極性，化消極因素為積極力量，克服前進道路上的種種困難，共同建設社會主義發揮了不可替代的作用。如果從性質上進一步明確全國政協為中國人民愛國統一戰線最高組織形式，必將更加有利于發揮全國政協的政治優勢。

二、中國人民政治協商會議應是實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商這一中國特色政黨制度的重要政協機關

共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的形成和確立，既是歷史發展的必然，也是中國人民長期探索和奮斗的成果，是中國人民政治經驗和智慧的結晶，是馬克思主義基本原理同中國民主政治發展實際相結合的一大創造。政黨制度，原是西方近代政治文明的產物。為建立符合中國國情的政黨制度，中國人民進行了長期、艱苦的探索。辛亥革命后，我國曾一度以西方政治制度為楷模，設立議會，實行多黨制。一時間，中國社會黨派林立，大大小小達300多個。這些黨派盲目效仿西方政黨，醉心于徒有虛名的議會政治，專注于所謂的選舉運動，為了各自利益而彼此傾軋，結果不到兩年就被袁世凱的封建鐵蹄踏碎了。1927年以后，國民黨實行一黨專政，極力排斥工人階級、農民階級、小資產階級和民族資產階級，對中國共產黨和各民主黨派實行排斥、迫害、鎮壓政策。所以這種政黨制度無法實現中國各階級、各階層的政治參與和要求，不能團結人民大眾進行反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義的斗爭，違背了中國的政治發展方向，終于被中國人民革命的浪潮所拋棄。中國共產黨把馬克思主義普遍真理與中國革命實踐相結合，制定了新民主主義革命的正確綱領，指出了中國革命的正確道路，實行武裝斗爭，建立統一戰線，團結和帶領全國人民進行了推翻了三座大山的偉大斗爭。我國各民主黨派大多是在抗日戰爭時期成立的，他們作為民族資產階級、城市小資產階級及其知識分子的政治代表，受到帝國主義、封建主義和官僚資本主義的壓迫，其反帝愛國和民主要求與共產黨在新民主主義時期的政治主張基本一致，從產生之日起就不是站在共產黨的對立面，而是在共產黨的影響和幫助下，風雨同舟，共同斗爭，與中國共產黨結成了團結合作、相互支持的政治同盟關系。人民解放戰爭取得決定性勝利后，各民主黨派紛紛發表聲明，擁護共產黨的領導，并與共產黨一道籌備召開了新的中國人民政府協商會議，制定了《共同綱領》，創建了新中國。1949年中國人民政治協商會議的成立，不僅標志著中國人民在思想上政治上的堅強團結，而且也把中國共產黨與民主黨派的合作關系以組織形式確立下來。雖然建國初期尚未明確提出“中國共產黨領導的多黨合作制”這一概念，但共產黨與民主黨派的這種關系的確立，先是以《共同綱領》為政治基礎，1954年9月后則以憲法為政治基礎，并在人民民主專政的國家政權的構成和運作中得到了充分的體現。1954年，毛澤東更加鮮明地指出，政協是各黨派的協商機關，是黨派性機關。1956年，對生產資料私有制的社會主義改造基本完成后，毛澤東還提出了共產黨與各民主黨派“長期存在，互相監督”的八字方針。即使在“文化大革命”中，毛澤東還不時提到政協還是要的，民主黨派還是要的，我們不改初衷，堅持與民主黨派長期合作共事。這些都為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商形成為一項長期的、基本的制度奠定了思想政治基礎，蘊含了在我國建立多黨長期合作政黨制度的構想。黨的十一屆三中全會以后，在鄧小平理論和“三個代表”重要思想的指導下，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度在實踐中不斷完善和發展，并成為我國的一項基本政治制度。1986年，中共中央在批轉中央統戰部《關于新時期黨對民主黨派工作的方針任務的報告》中把多黨合作制稱之為“政治制度”。1987年10月，中共十三大明確指出，要堅持“中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度。”1989年12月，中共中央發布的《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》指出：“人民政協是我國愛國統一戰線組織，也是共產黨領導的多黨合作和政治協商的一種重要組織形式”，并明確將中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度稱之為“是我國一項基本政治制度”。1993年3月全國人大八屆一次會議通過的憲法修正案，在1982年憲法對人民政協的有關規定之后，特別補充：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”。1994年3月，全國政協八屆二次會議通過的政協章程修正案將憲法的這一規定寫入了總綱，在重申中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織的同時，對人民政協的性質作了進一步的充實與概括，明確規定：“是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構”。這一規定鮮明地體現了人民政協的時代特征和政治屬性。但是，對這一表述，筆者認為，還可進行深入研究，是否宜修改為“中國人民政治協商會議是實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商這一中國特色的政黨制度的重要政治機關。”這一表述至少具有三個特點：第一，這是用法律語言對人民政協的性質作出了一個明確的界定。它告訴我們，全國政協既不是單一的黨派組織，又不是國家最高權力機關，也不是國家行政執行機關，還不是一個民間團體，而是一個各黨派進行合作和政治協商的政治機關。這就完全廊清了人民政協同中國共產黨和其他民主黨派的區別，也廊清了人民政協同人民代表大會和人民政府的區別。在這種機關進行的政治協商，就是有關各方就某一問題進行平等的磋商，所達成的基本一致意見，就應是一種要約，參與協商的各方都必須遵守。這種政治協商就是一種高層次的制度化、法律化的政治行為。第二，這是中國特色政黨制度的具體體現。由政黨領導國家政權的制度是近代資產階級在反對封建主義革命斗爭勝利后創立的。工人階級建立政黨領導廣大人民群眾奪取政權，進而由工人階級政黨領導國家政權。可以說這是從資產階級學習來的方法。我們黨曾經與國民黨的一黨專制進行過激烈的斗爭，自己在建立新中國和進行現代建設的過程中逐步形成了中國特色的政黨制度。我們大力推進社會主義民主政治建設，就是要在實行黨內民主，發展人民民主的同時，以加強人民政協為契機，完善多黨合作的黨際民主，開創一種團結、合作、互助的新型的社會主義多黨合作制。在人民政協這一黨派聯盟組織內部，遵循的是民主協商原則，有矛盾有分歧，但不訴諸銜頭，不搞對抗。人民政協承擔的協商民主，體現的是：“公民有序的政治參與”這一現代民主精神，是各黨派實現有序的政治參與的主要形式。第三，這種表述也是對各民主黨派政治上的一種尊重、愛護和支持。將中國人民政治協商會議是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商機構，改為是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的政治機關。是與目前黨和國家領導體制相適應的。機關的本意是指整個機械的關鍵部分。在政治學中，一般引申為辦理事務的單位和部門。機構似乎更寬泛一些，它的本意是指機構內部構造成機械內部的一個單元。在政治當中，一般泛指機關、團體或其他工作單位，或指機關團體的內部組織。從中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度這個層面上來說，將全國政協稱為一個機構，似乎與機關有點距離。我們一般稱中共中央為黨的中央領導機關，全國人大是最高權力機關，國務院是國家行政機關，我認為作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商這一項基本政治制度重要載體的全國政協，也應該是一個機關，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的政治機關。

三、中國人民政治協商會議應是中國民主憲政中作為與全國人民代表大會并行的、具有廣泛代表性的民主議事和民主監督機構

1980年，鄧小平在政協章程修改委員會第一次全體會議上指出：“人民政協應當在我們國家政治生活中充分發揮它的重要作用。人民政協是鞏固和擴大我國革命的愛國的統一戰線的重要組織，也是我國政治體制中發揚社會主義民主和實行互相監督的重要形式。”1982年12月，政協五屆五次會議通過的政協章程，將這一論述體現在總綱部分。1995年1月，中共中央轉發的《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》和2000年《中共中央關于加強統一戰線工作的決定》都提出，“中國人民政治協商會議是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。”2004年3月，政協十屆二次會議通過的政協章程修正案，按照中共中央有關文件的規范提法，將人民政協的性質進行新的補充，在重申前兩句話的同時規定：中國人民政治協商會議是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。人民民主是社會主義的本質要求和內在屬性。沒有民主和法治就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化。我國政治體制改革的目標就是要建設有中國特色的社會主義民主政治。實現社會主義民主政治，是歷史發展的必然趨勢，是社會進步的重要標志，是人民群眾的共同愿望，是中國共產黨和各民主黨派長期奮斗的目標之一。而我國實行的人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協商制度與民族區域自治制度，是符合我國國情的新型民主制度。人民政協的民主協商方式是我國民主建設的一大創造，也是我國社會主義民主一大特色，一大優勢。“政治協商的好處在于既能實現最大多數人民的民主權利，又能尊重占少數地位的人民的民主權利，在經過充分協商之后，使各方面的政見在基本上達到適當的集中和統一。”（李維漢《統一戰線和民族問題》第160頁）這種人民政協所實行的民主協商形式，有助于充分吸納各民主黨派、各階層人士的意見，使共產黨的領導作用和民主黨派參政議政作用同時得到發揮；有助于拓寬人民群眾發表意見的渠道，做到既尊重多數人的共同意愿，又兼顧少數人的合理要求；有助于在團結穩定的前提下發揚民主，在發揚民主的過程中鞏固和發展穩定的政治局面。筆者認為，將人民政協的性質界定為“是我國政治生活發揚社會主義民主的重要形式。”說明了人民政協在我國政治生活和社會主義民主的地位和作用。但總感到這種說法還略嫌抽象。我認為，可以表述為“中國人民政治協商會議是中國民主憲政中作為與全國人民代表大會并行的、具有廣泛代表性的民主議事和民主監督機構”。這種民主議事和民主監督機構是同愛國統一戰線相聯系的，與各黨派、各人民團體、各族各界人士合作協商的，為統一戰線成員和各民主黨派提供民主平臺的民主議事和民主監督機構。為什么要這么概括呢？首先，這是我國協商民主形式的必然要求。中央明確提出，選舉民主和協商民主是我國社會主義民主的兩種重要形式。筆者認為，選舉民主是民主體制中的核心制度，而協商民主作為理論，在一定意義上實現了對選舉民主的超越；但作為制度，卻依然是在選舉民主這個宏觀制度框架下運行的。選舉民主和協商民主不是簡單的并存、先后關系，而是民主制度框架下的相互支持、相互補充、相互促進、相互增強的關系。這種關系決定了在民主政治建設過程中，二者缺一不可，需要共同推進。人民政協就是我國實行協商民主的主渠道和主要形式，是我國實行協商民主的一個重要組織機構。我們應該充分重視人民政協在社會主義民主政治建設中發揮這種獨特的作用和貢獻。其次，這是我國政治體制構架的必然要求。從憲政的角度而言，政體是指實現國家權力的體制和框架，它具體由政權組織形式、選舉制度、政黨制度和國家結構形式等部分組成。我國的政體就是由作為政權組織形式的人民代表大會制度，直接選舉與間接選舉相結合的選舉制度，作為政黨制度的多黨合作和政治協商制度，“單一制”中的民族區或自治以及特別行政區等要素組成的。江澤民同志在1990年3月指出：“在我們這個幅員遼闊、人口眾多的多民族、多黨派的社會主義國家里，關于國計民生的重大問題，要通過人民政協進行協商，廣泛聽取各民主黨派、各人民團體以及各族各界代表人士的意見，由人民代表大會行使國家權力進行決策，由人民政府執行實施。這樣一種政治體制，集中體現了我國廣泛的人民民主。”有專家指出，實際上人民政協在我國民主政治體系和運作程序中處于前鋒的位置。因此，中共中央反復強調，要始終堅持和貫徹“三在前、三在先”的政治協商原則。根據我國政治體制架構的運行慣例，各級人大、政協“兩會”一般同時召開，許多重要事項是由人大和政協同時進行討論的，而且國家和地方的重要問題都要求在決策之前和決策執行過程中進行政治協商。各級政協委員都列席各級人民代表大會，聽取和審議“一府兩院”的工作報告。這樣，政治協商事實上已經與人民代表大會一起，構成了我國政體的基本要素。第三，這是人民政協委員的廣泛代表性特點的必然要求。人民代表和政協委員產生的方法不同，也使他們在代表性上相輔相成。目前的人民代表大會代表主要是按行政區域選舉產生的；而界別組成是人民政協的顯著特色，是人民政協有別于其他組織的重要特征，也是人民政協發揮作用的優勢所在。界別是政協委員活動的重要組織形式。政協委員一般都是社會精英分子，具有包容各界、聯系廣泛、人才聚集的特點。參加人民政協的既有各黨派、又有社會各界別人士，還有各少數民族和臺灣同胞、港澳同胞、歸國僑胞的代表以及特別邀請人士。這是一個具有廣泛代表性的民主協商、民主議政和民主監督的重要機構。還應該看到，人大代表和政協委員在履行職能上也是互為補充。以監督為例，人大代表主要是進行法律監督，重點是按照憲法和已成文的法律的規定進行監督，或者通過聽取選民意見調查研究，提出立法和形成規范性文件的建議；而政協委員主要是進行民主監督，這種監督既可以按照憲法、已成文的法律進行監督，也可以根據人民群眾的意見進行更寬泛的監督。

（作者系岳陽市政協黨組成員、副廳級干部）