賴社光
充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用,對于堅(jiān)持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主具有重要意義。
協(xié)商民主是人民政協(xié)組織與生俱來的光榮傳統(tǒng),新時(shí)期如何將政協(xié)協(xié)商民主引向深入，不斷提高協(xié)商民主的質(zhì)量和實(shí)效，關(guān)鍵要在制度化、規(guī)范化、程序化上下功夫。
一、制度化是搭建人民政協(xié)協(xié)商民主平臺的根本保障
《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》要求：“把政治協(xié)商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執(zhí)行過程中進(jìn)行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則。”中共湖南省委出臺的《政治協(xié)商規(guī)程》（試行）進(jìn)一步細(xì)化了有關(guān)內(nèi)容。其主旨是凡規(guī)定需要經(jīng)過人民政協(xié)協(xié)商而未協(xié)商的事項(xiàng)，原則上應(yīng)不進(jìn)入決策和實(shí)施程序。這樣的明確規(guī)定已經(jīng)給人民政協(xié)的協(xié)商民主作出了制度性的安排。為此，基層政協(xié)組織要協(xié)助黨委政府做好在政協(xié)內(nèi)部同各黨派團(tuán)體、各族各界人士的協(xié)商，拓寬社會各界有序政治參與的渠道和平臺，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。
首先要完善既有協(xié)商形式，創(chuàng)新專題協(xié)商、界別協(xié)商、對口協(xié)商、提案辦理協(xié)商等協(xié)商平臺。要在政治協(xié)商中推進(jìn)協(xié)商民主。通過政協(xié)全會、常委會議、主席會議、專題議政會、委員座談會、各專門委員會會議、秘書長會議等層面，積極有序地開展政治協(xié)商，不斷探索和豐富協(xié)商民主的形式。要在民主監(jiān)督中推進(jìn)協(xié)商民主。充分發(fā)揮委員視察參與面廣、針對性強(qiáng)、重點(diǎn)突出、交流互動的作用，加大民主監(jiān)督力度；通過加強(qiáng)提案工作，提高民主監(jiān)督深度；通過反映社情民意和特邀監(jiān)督員活動，擴(kuò)大民主監(jiān)督廣度。要在參政議政中推進(jìn)協(xié)商民主。人民政協(xié)履行參政議政職能是整合各界別智力資源、推進(jìn)協(xié)商民主的平臺。參政議政的主要形式是專題調(diào)研。如我市政協(xié)近年來先后組織了洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、岳陽綠色化工園、環(huán)南湖規(guī)劃保護(hù)建設(shè)管理及加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化等專題調(diào)研。其調(diào)研報(bào)告和規(guī)劃方案直接進(jìn)入市委市政府的決策程序，成為市委市政府的決策結(jié)論和工作部署內(nèi)容，大大提高了參政議政的水平和質(zhì)量。其次，要認(rèn)真貫徹黨的群眾路線，不斷建立和完善與各界群眾溝通的民主渠道，在政協(xié)的各項(xiàng)工作中注重探索各種形式的群眾參與活動，如開展向社會征集提案線索活動，擴(kuò)大公眾對事關(guān)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、民生重大問題的政治參與，合理吸納人民群眾的意見和建議，使各階層群眾利益都能得到充分表達(dá)。再次，是要建立和健全有關(guān)民主協(xié)商會議制度、民主協(xié)商工作制度，可出臺《關(guān)于邀請市政府及相關(guān)職能部門通報(bào)情況辦法》、《專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商工作規(guī)程》、《重點(diǎn)提案辦理面商規(guī)定》及《<反映社情民意信息工作條例>實(shí)施細(xì)則》等，使協(xié)商民主經(jīng)常性工作有章可循。
人民政協(xié)協(xié)商民主的制度創(chuàng)新，還可以值鑒基層協(xié)商民主的一些成功范例。如浙江省溫嶺市己實(shí)施多年的公共事務(wù)民主懇談會，從預(yù)算民主起步，通過懇談形式公眾參與的公共決策領(lǐng)域涉及教育、國有企業(yè)改革、城鎮(zhèn)規(guī)劃、百姓日常生活等多個(gè)方面。它不僅有效地解決了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一些問題，而且還在于通過民主懇談的方式促進(jìn)科學(xué)決策，拓展了民主政治的生長空間。其經(jīng)驗(yàn)表明，因地制宜的制度創(chuàng)新必然有力地推動協(xié)商民主的健康發(fā)展。
二、規(guī)范化是提升人民政協(xié)協(xié)商民主質(zhì)量的重要舉措
1995年1月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，標(biāo)志著人民政協(xié)工作步入了規(guī)范化、制度化的新階段。該規(guī)定明確提出，要“逐步實(shí)現(xiàn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)范化、制度化”，并對人民政協(xié)履行三項(xiàng)主要職能的內(nèi)容、形式和基本要求等進(jìn)一步作出了具體規(guī)定。這表明人民政協(xié)履行職能由經(jīng)常化向規(guī)范化發(fā)展取得了質(zhì)的飛躍。提升人民政協(xié)協(xié)商民主的質(zhì)量，還要按照黨的十八大要求，加強(qiáng)專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商規(guī)范化建設(shè)。
專題協(xié)商是就國家政治生活中的大事和地方的重要事務(wù)以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的某一個(gè)方面或幾個(gè)方面的重要問題在決策之前，或就決策執(zhí)行過程中的重要問題進(jìn)行協(xié)商。實(shí)現(xiàn)這一協(xié)商，必須通過政協(xié)全體會議、常務(wù)委員會專題會議、主席會議，以及需要召開的各黨派、團(tuán)體和各族各界愛國人士代表參加的協(xié)商座談會等形式，對事關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的重大方針政策及重要部署進(jìn)行協(xié)商討論。搞好專題協(xié)商，必須規(guī)范知情、溝通、反饋環(huán)節(jié)，認(rèn)真做好協(xié)商前的各項(xiàng)準(zhǔn)備，協(xié)商中有的放矢，提出切實(shí)可行的意見、建議，從而使專題協(xié)商活動生動活潑、富于成效。
對口協(xié)商是政協(xié)各專門委員會與同級黨政部門就相關(guān)問題進(jìn)行的協(xié)商。加強(qiáng)專委會與黨政部門的對口協(xié)商，既有利于拓展政協(xié)參政議政的空間，擴(kuò)大知情面，又有利于增強(qiáng)黨政部門對政協(xié)工作的認(rèn)同感。凡涉及本地政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活中的重大問題、人民群眾普遍關(guān)心的重點(diǎn)、難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題以及政協(xié)工作要點(diǎn)中安排的內(nèi)容等均可列入對口協(xié)商的范疇。協(xié)商的形式，主要采取召開座談會進(jìn)行面對面協(xié)商，參加對口聯(lián)系單位召開的有關(guān)重要會議、重大活動，組織政協(xié)委員進(jìn)行視察，開展專題調(diào)研活動等。協(xié)商意見能否進(jìn)入決策程序，能否轉(zhuǎn)化為決策依據(jù)，能否助推部門工作的開展，是衡量對口協(xié)商質(zhì)量和效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。要進(jìn)一步探索民主懇談會、聽證會等對口協(xié)商的新形式，拓展對口協(xié)商的空間。
界別協(xié)商是新時(shí)期人民政協(xié)工作的一大創(chuàng)新。人民政協(xié)組組以界別為單位，與黨政部門就相關(guān)領(lǐng)域問題進(jìn)行協(xié)商，把委員的個(gè)體智慧擴(kuò)大到界別的集體智慧，把委員的個(gè)體優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為界別的整體優(yōu)勢，這種公眾參與方式有利于黨和政府民主科學(xué)決策。做好界別協(xié)商，必須尊重界別的主體地位，突出界別性要求，增強(qiáng)委員的界別角色意識，強(qiáng)化委員的界別代表性意識，同時(shí)健全工作聯(lián)系制度，加強(qiáng)界別小組與對口單位的經(jīng)常性聯(lián)系。近年來，我市政協(xié)通過組織委員每年提出一件有質(zhì)量的提案、反映一條有價(jià)值的社情民意、參加一次委員視察活動、辦一件民生實(shí)事、參加一次志愿者行動等“五個(gè)一”活動，有計(jì)劃有針對性地開展界別議政，極大活躍了“協(xié)商民主實(shí)踐在岳陽”的局面。
提案辦理協(xié)商是人民政協(xié)提案辦理工作的總結(jié)和升華。在完善提案交辦制度方面，要加強(qiáng)對提案的分類甄選，準(zhǔn)確確定承辦單位，確保所有提案交辦對口、分辦合理。在規(guī)范提案辦理內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制方面，要建立政協(xié)提案辦理工作責(zé)任制，確保每件提案責(zé)任到人。在強(qiáng)化提案辦理協(xié)商機(jī)制方面，要加強(qiáng)承辦單位、提案者、政協(xié)組織三方在辦理過程中的聯(lián)系溝通。對辦理難度較大、提案者多年反復(fù)提交或提案者對辦理結(jié)果不滿意的提案，要采取專項(xiàng)督辦、聯(lián)合督辦、追蹤督辦等方式，加大督查督辦力度，確保提案辦理工作取得實(shí)效。
三、程序化是推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主進(jìn)程的得力抓手
黨的十三大的政治報(bào)告中提出“建立社會協(xié)商對話制度”，以實(shí)現(xiàn)“重大情況讓人民知道、重大問題經(jīng)人民討論”。要達(dá)成這樣的目標(biāo)，程序化建設(shè)無疑十分重要。民主制度本質(zhì)上就是一種以公眾參與為核心的程序制度。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，人民民主中的實(shí)體民主如果沒有程序民主作保障，人民便成為一個(gè)虛置的概念。正因?yàn)槿绱耍男腥嗣裾䥇f(xié)重要職能之一的政治協(xié)商，就要堅(jiān)持“三在前、三在先”的程序原則，即重大問題協(xié)商在黨委決策之前、人大通過之前、政府決定之前。制定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)范及解決事關(guān)人民群眾生活的重大問題要先協(xié)商后決策；對重要人事安排包括同級人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)成員的人事安排和人大常委會任命的工作人員的安排要先協(xié)商后決定；制定關(guān)系地方全局的重要政策、法規(guī)要先協(xié)商后通過。只有依靠這樣的程序保證，協(xié)商民主才不會流于形式。我市一些縣、區(qū)在財(cái)政預(yù)決算協(xié)商監(jiān)督方面己經(jīng)破題，即預(yù)算草案在政府提交人大審議通過前，先與政協(xié)進(jìn)行協(xié)商。這是人民政協(xié)協(xié)商民主的新亮點(diǎn)。預(yù)算問題從來就是政治問題。近代政治就是從征稅與開支博弈發(fā)軔的。對財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督，可以說是對政府行為的監(jiān)督，對政府決策的監(jiān)督。隨著民主政治建設(shè)進(jìn)程的與時(shí)俱進(jìn)，各級政協(xié)有必要在政府預(yù)算草案經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)前，組織相應(yīng)的協(xié)商討論，及時(shí)提出有關(guān)的建議、意見。目前在《財(cái)政支出法》、《財(cái)政監(jiān)督法》尚未出臺的情況下，加強(qiáng)政協(xié)的協(xié)商監(jiān)督，一是要按照《政府信息公開條例》全面公開地方財(cái)政預(yù)算信息，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)容定期、定例公布；二是推進(jìn)政府預(yù)算報(bào)告制度改革，建立完整的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度；三是實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算全過程的協(xié)商監(jiān)督，包括在政協(xié)專門委員會系列中賦予財(cái)政預(yù)算監(jiān)督職能等。
鑒于“民主的任務(wù)就是確定和實(shí)施最好的解決方案”，協(xié)商民主的程序建設(shè)一般來說體現(xiàn)在5個(gè)方面：(1)協(xié)商活動的組織；(2)協(xié)商議題的提出；(3)協(xié)商活動的準(zhǔn)備；(4)協(xié)商活動的進(jìn)行；(5)協(xié)商意見和結(jié)果的辦理。如在開展的調(diào)查研究、提案、反映社情民意、視察等經(jīng)常性工作中，可以面向政協(xié)委員和社會公眾征集協(xié)商議題，并在調(diào)研課題確定過程中，與政府相關(guān)職能部門加強(qiáng)溝通，了解有關(guān)政策法規(guī)、實(shí)際工作情況，圍繞黨政中心工作和社會關(guān)注度高的熱點(diǎn)焦點(diǎn)難點(diǎn)問題開展協(xié)商對話。調(diào)研報(bào)告、重要建議及時(shí)向黨委匯報(bào)，同時(shí)建立跟蹤問效機(jī)制，促進(jìn)協(xié)商成果的有效轉(zhuǎn)化。對于黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜辦理、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)督辦的提案，以及委員關(guān)注度高或委員不滿意要求重新辦理的提案，加大辦理協(xié)商和落實(shí)力度亦可試行“三方”面復(fù)的工作程序。即承辦單位在辦理工作基本完成后，提出面復(fù)申請，由黨、政“兩辦”、對答復(fù)意見進(jìn)行審核；審核通過后，由承辦方(承辦單位)會同監(jiān)督方(市政協(xié)提案委員會或有關(guān)專委會)、審核方(黨、政“兩辦”)共同面復(fù)提案人。
有專家指出，“為了體現(xiàn)程序的民主價(jià)值，程序應(yīng)當(dāng)保持適度的公眾透明度，并預(yù)留民眾參與的制度通道。因?yàn)椋该魇浅绦蜻^程的自身要求，不論結(jié)果如何，一個(gè)透明的程序活動至少會因其公開而受到褒揚(yáng)。”由此可見，人民政協(xié)的協(xié)商民主活動要盡可增強(qiáng)其透明度，如常委會議、政協(xié)全會邀請群眾代表列席，通過報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體開辦政協(xié)在線、界別議政、提案追蹤、委員會客廳等欄目，提升社會公眾對政協(xié)工作的參與度與認(rèn)同感。
總之，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大精神，堅(jiān)持求同存異，促進(jìn)社會和諧，不斷推進(jìn)協(xié)商民主制度化、程序化、規(guī)范化建設(shè)，是人民政協(xié)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要任務(wù)。探索永無止境，追求未有窮期。充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，中國特色社會主義政治發(fā)展道路必然越走越寬廣。
（此文已刊2013年10月16日《人民政協(xié)報(bào)》，發(fā)表時(shí)略有刪節(jié)。）